Advokat

Broj: 664/20                                                                                              
Sarajevo, 11.06.2020.godine

Objašnjenje i tumačenje odredbi člana 18.st.2.Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad advokata vezano za sastav žalbe u postupcima javnih nabavki i dilemama koje se pojavljuju s tim u vezi u praksi Suda Bosne i Hercegovine i Ureda za razmatranje žalbi BiH

MIŠLJENJE

Žalbe u postupcima javnih nabavki smatraju se podnescima kao u postupcima procjenjive vrijednosti i tarifiraju se prema članu 12. Tarife o nagradi i naknadi troškova za rad advokata.

Pri tome, treba imati u vidu da je članom 18. stav 6. Tarife, određen iznos  75% nagrade od osnovice za određivanje nagrade u parničnom postupku iz člana 12. Tarife,  te da je u postupcima javnih nabavki  nužno pozvati se na isti.

Ovo tim prije, jer su postupci javnih nabavki uvijek procjenjivi, i jer URŽ prilikom određivanja  iznosa takse i naknade za pokretanje žalbenog postupka, prilikom određivanja naknade koju je žalilac obavezan platiti za pokretanje žalbenog postupka, koristi procjenjenu  vrijednosti javne nabavke iz člana 108. stav 1. Zakona o javnim nabavkama, dok istovremeno, za odmjeravanje troškova advokata u postupcima javnih nabavki koristi termin ,,neprocjeniv predmet,,  i primjenjuje odredbu člana 18.stav 2. Tarife, što je upravo nezakonito i diskriminatorno.

Obrazloženje
Da bi se odgovorilo na postavljena pitanja bilo je potrebno izvršiti analizu pravila i sadržaja upravnog postupka uređenog Zakonom o upravnom postupku3, sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini koji je utvrđen Zakonom o javnim nabavkama,4 zatim, organizaciju i položaj advokature koja je uređena Zakonom o advokaturi Federacije Bosne i Hercegovine, te, Tarifu o naknadama i nagradi troškova za rad advokata5 u svjetlu sadržaja i pravne prirode podnesaka, odnosno žalbe u upravnom, i posebnim postupcima, te, s tim u vezi, i vrednovanja žalbe posebno sa stanovišta pravne zaštite u postupcima javne nabavke u Bosni i Hercegovini.

Također, u traženju odgovora na postavljena pitanja, nužno je bilo uzeti u obzir i pravnu stečevinu i pravne standarde EU koji obavezuju Bosnu i Hercegovinu kao potpisnicu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, te praksu Evropskog suda pravde u Luksemburgu u postupcima pravne zaštite u oblasti javne nabavke država članica EU a koja ima veoma značajnu ulogu i u postupcima pravne zaštite u procesu javnih nabavki svake države koja pretenduje na punopravno članstvo u EU.

U prvom redu, treba poći od činjenice da je Zakonom o upravnom postupku propisano njegovo važenje,
poseban postupak kao i supsidijarna primjena ovog Zakona.

U pogledu važenja Zakona, po utvrđenim pravilima upravnog postupka dužni su postupati organi uprave
Bosne i Hercegovine kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući propise, rješavaju o pravima,
obavezama ili pravnim interesima fizičkih lica, pravnih osoba ili drugih stranaka u upravnim stvarima koje su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine.

Po ovom Zakonu, dužna su postupati i pravna lica koja imaju javna ovlaštenja u okviru svoga djelokruga, a koja primjenjuju pravila upravnog postupka, s tim, da se pojedina pitanja postupka za određenu upravu

2 Službene novine Federacije BiH, broj:40/02, 29/03, 18/05, 68/05 i 42/11.
3 „Službeni glasnik BiH“, broj: 29/02, 12/04, 88/07, 93/09, 41/13 i 53/16.
4 „Službeni glasnik BiH“, broj:39/14.
5 Službene novine Federacije BiH, broj:22/04 i 24/04.

oblast mogu, ali samo izuzetno, urediti posebnim zakonom uz uslov da ne mogu biti protivna načelima Zakona o upravnom postupku.

Poseban postupak je utvrđen na način da se pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast mogu samo izuzetno, posebnim zakonom, urediti drugačije nego što su uređena ovim Zakonom, ako je to nužno za drugačije postupanje po tim pitanjima, s tim da ne mogu biti protivna načelima ovog Zakona.7

Supsidijarna primjena zakona, utvrđena je na način da, u upravnim oblastima za koje je zakonom propisan poseban postupak, postupa se po odredbama tog zakona, s tim da se po odredbama ovog zakona postupa u svim pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom.8

Komuniciranje organa i stranaka vrši se putem podnesaka.9

Prema ovom Zakonu, pod podnescima se podrazumijevaju zahtjevi, obrasci koji se koriste za automatsku obradu podataka, prijedlozi, prijave, molbe, žalbe, prigovori i druga saopštenja kojima se pojedinci ili pravne osobe obraćaju organima.

U zavisnosti od upravne stvari u kojoj javnopravni organ u upravnom postupku odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opšte akte kojima se uređuje odgovarajuća upravna oblast, zavisi i sadržaj podnesaka.

Podnesak je prema tome, samo sredstvo, alat, kojim se, u skladu sa Zakonom, služe stranke kojim se inicira, zahtijeva, pokretanje bilo kojeg postupka pred nadležnim javnopravnim organom u upravnom postupku.

Pravo žalbe je jedno od načela upravnog postupka.10

Zakonom o upravnom postupku se, generalno, propisuje žalba protiv rješenja donesenog u prvom stepenu, osim, ako je zakonom isključena u pojedinim upravnim stvarima, pod uslovom da je na drugi način osigurana zaštita prava i zakonitosti.

U smisli ovog Zakona, žalba kao takva, u formalno-pravnom smislu, jeste podnesak putem kojih stranke komuniciraju sa javnopravnim organima, ona je istovremeno i instrument pravne zaštite i pravni lijek ne samo u redovnom upravnom, nego i u posebnom postupku javne nabavke.

S tim u vezi, nužno je uzeti u obzir da bez žalbe kao podneska u formalno-pravnom smislu, ne bi bilo ni nastavka upravnog postupka u instancionom smislu, ali da bez žalbe i u formalnom i u sadržajnom smislu ne bi bilo ni upravnosudske zaštite putem tužbe u upravnom sporu za koji je, prema propisima u datoj pravnoj oblasti, uključujući i oblast javnih nabavki, nadležan Sud Bosne i Hercegovine.

6Vidi čl.1. i 2. Zakona.
7 Vidi čl.3. u vezi sa članovima 4. do 18. Zakona.
8 Vidi čl.3.Zakona.
9 Vidi Odjeljak IV Zakona.
10 Vidi čl.15. i 16,.Zakona.

Sadržaj žalbe u direktnoj je zavisnosti od vrste i sadržaja pravne stvari u kojoj je javnopravni organ u upravnom postupku odlučivao o nekom pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opšte akte kojima se uređuje odgovarajuća upravna oblast.

Nadalje, nužno je istaći da je žalba kao takva, akcesorne prirode, u direktnoj je zavisnosti od zahtjeva, pokrenutih pitanja, sadržaja i složenosti konkretne upravne stvari, i sa tog stanovišta žalba nije samo podnesak u formalno-pravnom smislu, nego je nastavak konkretnog, meritornog upravnog postupka i vrednuje se prema kriterijima meritornog odlučenja u upravnoj stvari.

Pored toga, kod shvatanja žalbe kao nastavka meritornog ne samo upravnog, nego i njegovog sudskog postupka i epiloga, nužno je imati na umu da se uz izuzetke u skladu sa zakonom, u okviru parničnog zakonodavstva, mogu u žalbi iznositi odnosno predlagati i nove činjenice i novi dokazi pod uslovom da ih žalitelj, bez svoje krivice, nije mogao iznijeti odnosno predložiti do zaključenja glavne rasprave pred prvostepenim sudom, s tim, da je žalitelj dužan iznoseći nove činjenice i nove dokaze kojima bi se te činjenice utvrdile, i navesti činjenice koje tim dokazima treba utvrditi.

Žalba prema tome, nije samo formalni podnesak u smislu člana 56. Zakona o upravnom postupku kojim se vrši komuniciranje organa i stranaka.

Žalba je prije svega jedini instrument pravne zaštite u upravnom postupku pa i u postupku javne nabavke, sadržajni je i misaoni akt koji zahtijeva, posebno u sistemu javnih nabavki, visoke standarde u poznavanju nacionalnog prava, pravila i postupaka javnih nabavki, prava, dužnosti i odgovornosti i pravne zaštite javnih nabavki u nacionalnom pravu ali, i istovremeno, zahtijeva  i relevantna znanja standarda i pravne stečevine EU te prakse nacionalnog sudstva te Evropskog suda pravde.

Iz navedenih razloga, žalba kao obavezno sredstvo i instrument pravne zaštite u upravnom postupku, a posebno u postupcima javne nabavke koji su, i prema samom Zakonu o javnim nabavkama  uvijek procjenjivi, treba zavisiti od procijenjene vrijednosti konkretne javne nabavke i njeno vrednovanje treba vršiti u skladu sa relevantnim odredbama člana 12. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad advokata u Federaciji BiH, kojima se uređuju osnovice u postupcima procjenjive vrijednosti.

Nadalje, Zakon o javnim nabavkama11 jedinstveni je i temeljni akt koji uređuje institut i sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini.

Njime su utvrđena pravila za postupke javnih nabavki, prava, dužnosti, odgovornosti i pravna zaštita učesnika u postupku javne nabavke, te nadležnosti Agencije za javne nabavke Bosne i Hercegovine i Ureda za razmatranje žalbi Bosne Hercegovini.

Radi se o vrlo kompleksnom Zakonu, za čiju provedbu su potrebna ne samo opšta, nego, i posebna pravna i pravnička znanja, praksa i iskustva, naročito u postupcima pravne zaštite javnih nabavki u Bosni i Hercegovini.

Kompleksnost pravne zaštite javne nabavke prema ovom Zakonu12, ogleda se i u činjenici da materija pravne zaštite ni u nomotehničkom ni u sadržajnom smislu, nije u skladu sa tokom postupka javne nabavke pa time i njene pravne zaštite, te da žalba u postupku javne nabavke, u meritornom smislu, predstavlja

11 „Službeni glasnik BiH“, broj:39/2014.
12 Vidi Dio treći-Pravna zaštita, Poglavlje I. Postupak pravne zaštite, čl.94. do

mnogo više od pukog podneska kao takvog, u koje se svrstava prema Zakonu o upravnom postupku, ali, i isto tako, i mnogo više od žalbe u prosječnim upravnim postupcima u kojima nadležni javno-pravni organi odlučuju o nekom pravu ili obavezi ili o pravnom interesu stranke u upravnom postupku.

Osim navedenog, od adekvatnog žalbenog postupka u postupku javnih nabavki a koji se okončava odlukama Ureda za žalbe, zavisi i postojanje, odnosno kvalitet sudske zaštite javnih nabavki koja se, prema Zakonu o javnim nabavkama, vrši po tužbi koju podnesu stranke u postupku javne nabavke i koji se, kako to Zakon propisuje, vodi po hitnom postupku, i u nadležnosti je Suda Bosne Hercegovine.13

Žalba je osnovni i jedini pravni lijek u postupcima javne nabavke.

Stoga, a da bi se u postupcima javne nabavke moglo na adekvatan način štititi prava i interese svih učesnika, nužno je izuzetno poznavanje opštih načela pravne zaštite sadržane u pravu EU14, a posebno, načela postupka koja su dio Zakona o javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini, prije svih:

- načela zakonitosti, koje se primjenjuje u postupcima javne nabavke i prije pokretanja postupka pravne zaštite koju cijeni Ured za razmatranje žalbi, ali i u postupku pravne zaštite svih učesnika u postupku uključujući i Ured za razmatranje žalbi, kao i u sudskom postupku, u upravnom sporu pred Sudom Bosne i Hercegovine;

- načela efikasnosti, prema kojem se u postupcima javnih nabavki moraju poduzimati sve mjere kako bi se odluke koje donose ugovorni organi mogle efikasno i što je moguće prije preispitivati;

- načela kontradiktornosti, koje isključuje donošenje odluka samo prema stanju spisa i na osnovu pisanih podnesaka, nego i prije svega, uključuje saslušanje svakog lica na čija se prava odnosi postupak i odluka u javnoj nabavci, kao i kontradiktorno raspravljanje ne samo putem podnesaka nego i kroz usmeno saslušanje stranaka, te,

-načela transparentnosti, što podrazumijeva pravo javnosti da bude upoznata sa načinom rada kao i rezultatima rada tijela koja u skladu sa zakonom, provode postupak javne nabavke u svim fazama postupka, uključujući i i u postupku pravne zaštite, na način da svaka stranka, ali i šira javnost, može imati saznanja o odlukama u javnim nabavkama kao i u žalbenom postupku.

Pored navedenog, prilikom ostvarivanja pravne zaštite u postupcima javne nabavke, treba uzeti u obzir dvostruku pravnu prirodu instituta javne nabavke i nedosljednosti i nedorečenosti samog Zakona o javnim nabavkama, što otežava svrstavanje, odnosno razgraničenje u Zakonu, javne nabavke u upravno odnosno građansko pravo, te da supsidijarna primjena Zakona o upravnom postupku dominira u predtenderskoj i tenderskoj fazi i u postupku pred Uredom za razmatranje žalbi, dok u ugovornoj, posttenderskoj fazi se primjenjuje građansko pravo, pa se s tim u vezi može govoriti o dvostrukoj, upravnoj i građanskoj pravnoj prirodi javne nabavke, imajući u vidu građansko-pravnu prirodu ugovora o javnoj nabavci u smislu propisa

6
13 Vidi Poglavlje II. Pravna zaštita protiv odluka URŽ-a, Odjeljak A. Sudska zaštita, čl.115. Zakona.
14 Bosna i Hercegovina je potpisnica Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, 27.02.2012.godine, i obavezna je na usklađivanje pravnog i institucionalnog okvira na području javne nabavke sa pravnom stečevinom EU, kao npr. Direktiva 89/655/EEZ od 21.12.1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u vezi sa postupkom kontrole sklapanja ugovora o javnoj nabavki i javnim radovima; Direktive 2007/66/EEZ koja se odnosi na poboljšanje efikasnosti postupka revizije u vezi sa dodjelom ugovora o javnim nabavkama; Direktive 89/655/EEZ od 21.12.1989. o usklađivanju drugih propisa u vezi sa primjenom postupka kontrole sklapanja ugovora o javnoj nabavci robe i javnim radovima, prema kojoj, nezavisno tijelo donosi odluke u postupku javne nabavke u kojem se saslušavaju obje stranke, te brojne druge direktive, kao npr. one koje se odnose na transparentnost postupka javne nabavke i na njenu pravnu zaštitu, kao što je Direktiva 89/665/EEZ i 92/13/EEZ i dr, uključujući i sudsku praksu Suda BiH i Evropskog suda pravde.

Zakona o obligacionim odnosima, u kojoj fazi je supsidijarna primjena Zakona o upravnom postupku isključena.

Pri tome, treba imati na umu da je pravna zaštita u postupku javne nabavke prema Zakonu o javnim nabavkama mnogo suptilnije i složenije pitanje i iz razloga jer, se analizom važećeg pravnog okvira, a posebno Zakona o javnim nabavkama kao i supsidijarne primjene Zakona o upravnom postupku, žalbom kao pravnim lijekom, u svakom stadiju postupka, može od strane legitimirane stranke osporavati zakonitost donesene odluke, radnje ili propuštanja ili provođenja postupka od strane ugovornog organa.

Osim toga, treba istaći da se i pored određenih nedosljednosti i nejasnoća u Zakonu o javnima nabavkama U BiH, žalba s razlogom ne može posmatrati podneskom samo u formalnom smislu, ona se kao što vidimo, može uvijek podnijeti, uključujući i pravo žalbe u pojedinim etapama postupka, bez obzira na vrijednost predmeta javne nabavke. Ona se podnosi Uredu za razmatranje žalbi putem ugovornog organa, također, s razlogom, i u tom slučaju bi ugovorno tijelo bilo dužno preispitati određene okolnosti a koje bi mogle biti od uticaja na zaključivanje ugovora o nabavci da nije bilo upoznato sa žalbenim razlozima i postojanjem žalbenog postupka čiji ishod bi mogao utjecati na zakonitost provedene javne nabavke kao takve.

Da žalba u postupcima javne nabavke nije samo puki podnesak u smislu Zakona o upravnom postupku, nego je u direktnoj vezi sa svrhom i sadržajem javne nabavke kao takve, te da bez žalbe u postupku javne nabavke ne bi bilo moguće osigurati postupak revizije svim aktivno legitimiranim osobama koje se natječu za određeni javni ugovor pod uslovom da su pretrpjele ili su mogle pretrpjeti štetu od navodnog kršenja prava ili pravnog interesa na koje se pozivaju, značajno je ukazati i na suspenzivni učinak žalbe što uključuje odlaganje postupka javne nabavke, zaključenja ugovora ili provođenja već zaključenog ugovora o javnoj nabavci sve do odluke Ureda za razmatranje žalbi. Također, a u vezi sa značajem žalbe u ovim fazama javne nabavke, posebno treba uzeti u obzir da postupak pred Uredom za razmatranje žalbi, vrlo često, nije u saglasnosti sa osnovnim načelima Zakona o upravnom postupku niti Zakona o javnim nabavkama, posebno u pogledu dosljednosti poštivanja kontradiktornosti postupka u cilju osiguranja jednakog pravnog položaja svih učesnika u postupku javne nabavke15, zatim nepoštivanja načela usmenosti, jer se u postupku pred Uredom za razmatranje žalbi primjenjuje skoro isključivo načelo pismenosti i komuniciranje putem pisanih podnesaka, zatim, nepoštivanja načela javnosti, jer je u postupku razmatranja žalbi javnost praktično isključena, i mnoga druga osnovna načela čijim poštivanjem se trebaju osiguravati zakonitost, efikasnost, transparentnost javne nabavke, ali i javni interes kao takav, čija zaštita u pravnom poretku u Bosni i Hercegovini, de facto ne postoji, iako je de iure, u pravnom okviru, barem formalno određena kao obaveza javnih tijela, a prije svih, kao nadležnost tužilaštava a posebno, javnog Tužilaštava Bosne i Hercegovine.

Na koncu, u vezi sa upravno-sudskom zaštitom u postupcima javne nabavke, treba istaći da bez adekvatne žalbe kao jedinog instrumenta pravne zaštite u postupcima javne nabavke, ne bi bilo ni upravnosudske zaštite kao takve, niti bi postojale mogućnosti osiguranja jedinstvene primjene prava i osiguranja sudske prakse u oblasti javne nabavke u Bosni i Hercegovini, za koju je nadležan Sud Bosne i Hercegovine koji postupa po tužbi u upravnom sporu ali tek i nakon, što budu iscrpljeni postupci po žalbi u toku konkretne javne nabavke. https://advokat-prnjavorac.com

15 Što je osnovni zahtjev koji proizilazi iz čl. 6. st.1 Evropske Konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, te Direktivom 2007/66/EEZ kojom se mijenjaju i dopunjuju Direktive 89/665/EEZ i 92/13/EEZ a koje odnose na efikasnost postupka revizije u vezi sa dodjelom ugovora o javnim nabavkama.
16 Zakon o Sudu Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH, broj:49/09, 74/09 i 97/09.

7

Prema tome, ukoliko polazimo od shvatanja da je upravni spor, spor o zakonitosti konačnog pojedinačnog upravnog akta, te da je upravni spor i u oblasti javnih nabavki, kao takav, nastavak sudskog preispitivanja zakonitosti ne samo pojedinačnog, konačnog upravnog akta, nego i zakonitosti odlučenja svih sudionika u postupcima javne nabavke, u kojem je tužba u upravnom sporu posebno, u direktnoj ovisnosti od sadržaja, utemeljenosti, obrazloženja i ishoda po žalbi u postupcima javnih nabavki, a koji je prethodio odluci Ureda za razmatranje žalbi, a čijom odlukom se okončava žalbeni postupak u postupcima javnih nabavki, onda je žalba u postupcima javnih nabavki jedino meritorno procesno pravo kojim se štiti zakonitost odluka, radnji, propuštanja činjenja i postupanja u konkretnom postupku javne nabavke.

Imajući u vidu sve navedeno, žalba u postupcima javnih nabavki, i prema tom kriteriju, prevazilazi karakter formalnog podneska, pa bi prema mome shvatanju, Ured za razmatranje žalbi, odnosno Sud Bosne i Hercegovine, ukoliko u konkretnom upravnom postupku po žalbi, odnosno u upravnom sporu po tužbi, odlučuju i o zahtjevima u pogledu troškova žalbe u prethodnom postupku javne nabavke, žalbu kao takvu, trebali cijeniti i vrednovati sa stanovišta njenog sadržaja a ne forme, tj. na način da se žalbe u postupcima javne nabavke smatraju podnescima kao u postupcima procjenjive vrijednosti te da se tarifiraju u skladu sa članom 12 .Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad advokata u Federaciji Bosne i Hercegovine.

Ovo tim prije, jer je članom 18. stav 6. Tarife propisano da za sastav žalbe u upravnom postupku u procjenjivim predmetima, advokatu pripada 75% nagrade iz člana 12, i jer istovremeno, Ured za razmatranje žalbi kod određivanja naknade za žalbu koju je žalilac obavezan platiti prilikom pokretanja žalbenog postupka, polazi od procijenjene vrijednosti nabavke primjenjujući član 108.Zakona o javnim nabavkama, pa je stoga, korištenje termina ,,neprocjenjivi predmet,, kod određivanja visine  nagrade za rad advokata u žalbenom postupku  postupcima javnih nabavki i primjena člana 18. stav 2. Tarife, ne samo nezakonito nego i diskriminatorno. 

Upravni odbor
Advokatske/Odvjetničke kmore FBiH