Povrat državljanstva Bosne i Hercegovine - odluka Ustavnog suda BiH

Ocjena ustavnosti člana 14. Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine – službeni prečišćeni tekst („Službeni glasnik BiH“ broj 22/16), koji glasi:

"Član 14

Lice kojem je državljanstvo BiH, radi sticanja ili zadržavanja državljanstva druge države, prestalo odricanjem ili otpustom, može podnijeti zahtjev za ponovno sticanje državljanstva BiH, ako ispunjava uslove iz člana 9., osim uslova iz stava (1) tač. a) i b), samo ako ima odobren privremeni boravak na teritoriji Bosne i Hercegovine najmanje jednu godinu neposredno prije podnošenja zahtjeva ili odobren stalni boravak."

Odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u predmetu: U-19/22 od dana: 19.01.2023g. i 20.januara.2023g:

Odlučujući o zahtjevu Denisa Zvizdića, u vrijeme podnošenja zahtjeva drugog zamjenika predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, za ocjenu ustavnosti člana 14. u vezi sa članom 9. stav (1) tač. c), f) i l) Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine – službeni prečišćeni tekst („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 22/16), Ustavni sud je utvrdio da je navedena odredba citiranog zakona u saglasnosti sa čl. I/7.b) i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine. U ovoj odluci Ustavni sud je ukazao da svaka država ima pravo svojim ustavom i zakonima odrediti ko ima pravo na njeno državljanstvo. Država ima široko polje slobodne procjene prilikom propisivanja uvjeta za dobijanje državljanstva i međunarodno pravo je u tome ne ograničava. Ustavni sud nije uočio da se zakonodavac propisujući sporne uvjete za vraćanje državljanstva BiH kretao van polja slobodne procjene ili da je ograničio neko drugo pravo zainteresiranih lica ili da osporene odredbe propisuju kriterije koji su kao takvi proizvoljni.

Cijela odluka Ustavnog suda BiH:

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu Denisa Zvizdića, u vrijeme podnošenja zahtjeva drugog zamjenika predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, za ocjenu ustavnosti člana 14. u vezi sa članom 9. stav (1) tač. c), f) i l) Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine – službeni prečišćeni tekst („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 22/16), utvrđuje se da je član 14. u vezi sa članom 9. stav 1. tač. c), f) i l) Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine – službeni prečišćeni tekst („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 22/16) u saglasnosti sa čl. I/7.b) i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine.
Odluku objaviti u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“, „Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine“, „Službenom glasniku Republike Srpske“ i „Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine“.

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Denis Zvizdić, u vrijeme podnošenja zahtjeva drugi zamjenik predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 5. jula 2022. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 14. Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine – službeni prečišćeni tekst („Službeni glasnik BiH“ broj 22/16; u daljnjem tekstu: Zakon o državljanstvu).
II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Predstavnički dom) i Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Dom naroda) zatraženo je 12. jula 2022. godine da dostave odgovor na zahtjev.
3. Predstavnički dom i Dom naroda dostavili su odgovor 22, odnosno 27. jula 2022. godine.

III. Zahtjev

a) Navodi iz zahtjeva

4. Podnosilac zahtjeva smatra da odredbe člana 14. Zakona o državljanstvu u vezi sa članom 9. stav 1, naročito tačke c), f) i l), kao i članom 13. Zakona o državljanstvu nisu u saglasnosti sa članom I/7.b) Ustava Bosne i Hercegovine, članom II/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije, članom II/5. Ustava Bosne i Hercegovine, članom 13. Evropske konvencije, te čl. 9, 10, 14, 15. i 16. Evropske konvencije o državljanstvu (u daljnjem tekstu: Konvencija o državljanstvu).
5. Zahtjevom za ocjenu ustavnosti ukazuje se na grupu bivših državljana BiH koji su državljanstvo imali na osnovu rođenja u BiH. U vezi s tim, naglašava se da je za vrijeme rata u BiH veliki broj državljana bio prisiljen da napusti domovinu. U drugim zemljama izbjeglice iz BiH su radi rješavanja egzistencijalnih i statusnih pitanja uzimale državljanstvo države koja ih je primila. Zakonodavstva nekih od država koje su primile veliki broj izbjeglica iz BiH, npr. Savezna Republika Njemačka ili Republika Austrija, nisu dozvoljavala postojanje više državljanstava. Zato su državljani BiH bili prisiljeni da se odreknu državljanstva BiH i prihvate državljanstvo druge države.

6. Osporeni član 14. Zakona o državljanstvu propisuje uvjete koji trebaju biti ispunjeni da bi bivši državljani BiH mogli ponovo steći državljanstvo BiH. Prema navodima iz zahtjeva, propisani uvjeti za povrat državljanstva su „nepovoljni, nerazmjerni, odvraćajući i diskriminirajući“. Prilikom stjecanja državljanstva ta kategorija bivših državljana BiH izjednačena je s bilo kojim strancem koji državljanstvo želi steći naturalizacijom. U tom smislu, podnosilac zahtjeva se poziva na stav Ustavnog suda da „volja ustavotvorca nije bila da izbjeglicama iz Bosne i Hercegovine oteža povratak u njihovu domovinu“ (vidi Odluka Ustavnog suda broj U-9/11 od 23. septembra 2011. godine, tačka 36). Za podnosioca zahtjeva sporan je ustvari dio člana 14. Zakona o državljanstvu koji za povrat državljanstva upućuje na ispunjenje uvjeta iz člana 9. istog zakona, među kojim uvjetima su posebno sporni oni iz tač. c), f) i l).

7. Članom 9. stav 1. tačka c) Zakona o državljanstvu kao uvjet za stjecanje državljanstva propisano je da lice „dovoljno poznaje pismo i jezik jednog od konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine“. Prema navodima podnosioca zahtjeva, ispunjenje tog uvjeta nije teško, „ali je ponižavajuće“. Potpuno je besmisleno od bivših državljana BiH tražiti da dokažu da znaju svoj maternji jezik. Taj uvjet kod bivših državljana BiH izaziva „osjećaj nezadovoljstva i povrede dostojanstva“.
8. U relevantnom dijelu člana 9. stav 1. tačka f) Zakona o državljanstvu kao uvjet za stjecanje državljanstva BiH propisana je obaveza odricanja od važećeg, stečenog državljanstva, osim ako bilateralni sporazum ne predviđa drugačije. U vezi s tim, podnosilac prvo ukazuje na diskriminaciju i navodi da „postoje dvije usporedne grupe“. Prva su izbjeglice iz BiH koje su došle u države čije pravo nije propisivalo odricanje od ranijeg državljanstva (npr. SAD, Kanada, Australija, Republika Francuska itd.). Druga usporedna grupa su također izbjeglice iz BiH, ali koje su došle u države s kojima je BiH u međuvremenu zaključila bilateralne sporazume o dvostrukom državljanstvu (npr. Republika Srbija, Republika Hrvatska, Kraljevina Švedska). Podnosilac ističe da osporeni član 14. Zakona o državljanstvu uopće ne uzima u obzir da u iseljeništvu BiH postoje dvije navedene grupe i da između njih postoji razlika. Naime, podnosilac ističe da za razliku od druge grupe, koja se nije morala odricati državljanstva BiH, prva grupa bivših državljana BiH mora snositi nerazmjeran teret povrata državljanstva BiH – mora se odreći važećeg državljanstva zemlje u kojoj živi. Podnosilac smatra da je to „krajnje besmisleno“.

9. U vezi s tim, podnosilac navodi da je npr. Kraljevina Danska bila jedna od država koje nisu dopuštale postojanje dvojnog državljanstva. Procjenjuje se da u toj državi živi zajednica od oko 20.000 ljudi iz BiH. U međuvremenu, Kraljevina Danska je 2015. godine izmijenila svoje propise i dopustila dvojno državljanstvo. Osim Kraljevine Danske, taj primjer su slijedile Kraljevina Norveška, Republika Češka i Veliko Vojvodstvo Luksemburg u kojima, također, žive veće zajednice bivših državljana BiH. Dakle, oni koji su se morali odreći svog državljanstva kada su prihvatili državljanstvo zemlje u koju su došli kao izbjeglice, sada to ne bi morali. Imajući u vidu historijski kontekst napuštanja BiH i odricanje od državljanstva, podnosilac ističe da je nerazumno i nerazmjerno od te grupe bivših državljana BiH sada zahtijevati odricanje od svog sadašnjeg državljanstva radi ponovnog stjecanja državljanstva BiH. Osim toga, ta grupa bivših državljana BiH ne želi da se odrekne svog sadašnjeg državljanstva zbog porodičnih, ekonomskih ili drugih razloga koji su veoma često povezani s posjedovanjem stečenog državljanstva. Međutim, podnosilac zahtjeva procjenjuje da nije mali broj bivših državljana BiH iz te grupe koji bi se želio vratiti i ponovno steći državljanstvo BiH. Pod uvjetom odricanja od sadašnjeg državljanstva, za te bivše državljane BiH povratak je nemoguć.

10. Podnosilac zahtjeva smatra da je takvo rješenje suprotno ustavnoj obavezi iz člana II/5. Ustava BiH, koja se odnosi na omogućavanje povratka izbjeglih i raseljenih lica. Imajući u vidu historijski kontekst u kojem je ta grupa bivših državljana morala napustiti zemlju i odreći se državljanstva BiH, kao i njihov nemali broj (po podnosiočevoj procjeni oko 93.000 ljudi), bilo bi razumno i opravdano omogućiti im povrat državljanstva na jednostavniji način. Podnosilac smatra da bi se bivšim državljanima BiH trebalo omogućiti ponovno stjecanje domicilnog državljanstva, bez obaveze ispunjena svih uvjeta koje moraju ispuniti stranci koji naturalizacijom žele steći državljanstvo BiH.

11. Posljednji uvjet koji ta grupa bivših državljana BiH treba ispuniti propisan je članom 9. stav 1. tačka l) Zakona o državljanstvu. Navedenom odredbom propisano je da bivši državljani BiH iz te grupe moraju imati „važeću garanciju o stjecanju državljanstva BiH“. Ta odredba je čvrsto povezana s prethodnom zato što garanciju o stjecanju državljanstva izdaje nadležni organ (policija) najčešće na period od godinu dana, u kojem se mora pružiti dokaz o odricanju od važećeg državljanstva. Kako ističe podnosilac, sve ono što je u pogledu neustavnosti navedeno za prethodnu odredbu važi i za tu odredbu. U prilog tome koliko je „nerazumno i besmisleno“ tražiti ispunjenje navedenih uvjeta za povrat državljanstva BiH podnosilac zahtjeva navodi da od 2013. do 2022. godine nijedan zahtjev za povrat državljanstva nije riješen pozitivno.

12. Kršenje odredaba Konvencije o državljanstvu podnosilac zahtjeva obrazlaže na str. 9–11. zahtjeva. Naglašava da je zakonodavac osporenim članom 14. Zakona o državljanstvu propisao odbijajuće i otežavajuće uvjete koji nisu u saglasnosti s navedenom konvencijom, umjesto da nacionalnim zakonodavstvom olakša pravo na povrat državljanstva BiH. Podnosilac zahtjeva navodi da su države u susjedstvu svojim bivšim državljanima „maksimalno olakšale povrat u državljanstvo“ koje su izgubili zbog stjecanja stranog državljanstva. U vezi s tim, citirane su odredbe iz relevantnih zakona Republike Srbije, Republike Hrvatske, Republike Slovenije i Republike Sjeverne Makedonije, kojima se kao uvjet za povrat državljanstva ne traži odricanje od stečenog državljanstva druge države.
b) Odgovor na zahtjev

13. Predstavnički dom je naveo da je Ustavnopravna komisija razmotrila zahtjev i da je nakon rasprave jednoglasno zaključila da je Predstavnički dom na 26. sjednici Predstavničkog doma utvrdio službeni prečišćeni tekst Zakona o državljanstvu i da ne može donijeti jedinstven stav o zahtjevu. Donošenje odluke prepušteno je Ustavnom sudu.

14. Dom naroda je dostavio gotovo identičan odgovor, odnosno da je nakon rasprave Ustavnopravna komisija odlučila da odluku o zahtjevu prepusti Ustavnom sudu.

IV. Relevantni propisi

15. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Preambula (...)
Inspirisani Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima...

Član I/7.

Državljanstvo

Postoji državljanstvo Bosne i Hercegovine, koje reguliše Parlamentarna skupština, i državljanstvo svakog entiteta koje regulišu sami entiteti, pod uslovom da:
a) Svi državljani bilo kojeg entiteta su, samim tim, državljani Bosne i Hercegovine.
b) Nijedno lice ne može biti arbitrarno lišeno državljanstva Bosne i Hercegovine, ili državljanstva entiteta, ili na drugi način ostavljeno bez državljanstva. Niko ne može biti lišen državljanstva Bosne i Hercegovine, ili entiteta, po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili bilo koji drugi status.
c) Sva lica koja su bila državljani Republike Bosne i Hercegovine, neposredno prije stupanja na snagu ovog Ustava, su državljani Bosne i Hercegovine. Državljanstvo lica koja su naturalizovana poslije 6. 4. 1992. godine, a prije stupanja na snagu ovog Ustava, regulisaće Parlamentarna skupština.
d) Državljani Bosne i Hercegovine mogu imati državljanstvo druge države, pod uslovom da postoji bilateralni ugovor između Bosne i Hercegovine i te države kojim se to pitanje uređuje, a koji je odobrila Parlamentarna skupština u

skladu sa članom IV, stav 4, tačka (d). Lica sa dvojnim državljanstvom mogu glasati u Bosni i Hercegovini i u entitetima samo ako je Bosna i Hercegovina država njihovog prebivališta.
e) Državljanin Bosne i Hercegovine u inostranstvu uživa zaštitu Bosne i Hercegovine. Svaki entitet može izdavati pasoše Bosne i Hercegovine svojim državljanima, na način kako je to regulisala Parlamentarna skupština. Bosna i Hercegovina može izdavati pasoše onim državljanima kojima pasoš nije izdat od strane entiteta. Uspostaviće se centralni registar svih pasoša izdatih od strane entiteta i od strane Bosne i Hercegovine.

Član II/5.

Izbjeglice i raseljena lica

Sve izbjeglice i raseljena lica imaju pravo da se slobodno vrate u svoje domove. Oni imaju pravo, u skladu s Aneksom 7 Opšteg okvirnog sporazuma, da im se vrati imovina koje su bili lišeni za vrijeme neprijateljstava od 1991. i da dobiju kompenzaciju za svu takvu imovinu, koja im ne može biti vraćena. Sve obaveze ili izjave u vezi sa takvom imovinom, koje su date pod prisilom, ništave su.

Član VI/3.

Jurisdikcija

Ustavni sud će podržavati ovaj Ustav.

16. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima (usvojena i proglašena Rezolucijom Ujedinjenih naroda broj 217 [III] od 10. decembra 1948. godine) u relevantnom dijelu glasi:
Član 15.

Svako ima pravo na državljanstvo.

Niko ne smije samovoljno biti lišen svog državljanstva niti prava da promijeni državljanstvo.
17. Odluka o ratifikaciji Evropske konvencije o državljanstvu, Strazbur, 6. novembar 1997. godine („Službeni glasnik BiH“ – Međunarodni ugovori, broj 2/08):
Član 3. - Nadležnost države

1. Svaka država treba odrediti po svom vlastitom pravu ko su njeni državljani.

2. Ovo pravo trebaju prihvatiti druge države u mjeri u kojoj se ono slaže s primjenjivim međunarodnim konvencijama, međunarodnim običajnim pravom i principima prava koje je općepriznato u pogledu državljanstva.

Član 4. - Principi

Pravila o državljanstvu svake države ugovornice trebaju se zasnivati na sljedećim principima:
a. svako lice ima pravo na državljanstvo;

b. apatridiju treba izbjegavati;

c. niko ne smije biti proizvoljno lišen svog državljanstva;

d. ni brak ni razvod braka između državljanina države ugovornice i stranca, niti promjena državljanstva jednog od bračnih drugova za vrijeme braka, ne smiju automatski uticati na državljanstvo drugog bračnog druga.
Član 5. - Nediskriminacija

1. Pravila države ugovornice o državljanstvu ne smiju sadržavati razlike ili uključivati bilo kakvu praksu koja se svodi na diskriminaciju po osnovu s pola, vjere, rase, boje kože, nacionalnog ili etničkog porijekla.
2. Svaka država ugovornica treba se rukovoditi principom nediskriminacije između svojih državljana, bez obzira jesu li oni državljani od rođenja ili su njeno državljanstvo stekli kasnije.

Član 9. - Vraćanje državljanstva

Svaka država ugovornica treba olakšati, u slučajevima i pod uvjetima predviđenim njenim unutrašnjim pravom, vraćanje njenog državljanstva bivšim državljanima koji imaju zakonito prebivalište na njenoj teritoriji.

Član 14. - Slučajevi višestrukog državljanstva ex lege

1. Država ugovornica treba dozvoliti:

a. da djeca koja imaju različita državljanstva automatski stečena pri rođenju zadrže ta državljanstva;

b. da njeni državljani imaju neko drugo državljanstvo u slučaju kada se to drugo državljanstvo automatski stiče sklapanjem braka.
2. Zadržavanje državljanstva iz stava 1. podliježe relevantnim odredbama člana
7. ove Konvencije.

Član 15. - Drugi mogući slučajevi višestrukog državljanstva

Odredbe ove Konvencije ne trebaju ograničiti pravo države ugovornice da odredi u svom unutrašnjem pravu da li:
a. njeni državljani koji stiču ili imaju državljanstvo neke druge države zadržavaju njeno državljanstvo ili ga gube;
b. sticanje ili zadržavanje njenog državljanstva podliježe odricanju od ili gubitku nekog drugog državljanstva.
Član 16. - Čuvanje prethodnog državljanstva

Država ugovornica ne treba utvrđivati da je odricanje od ili gubitak drugog državljanstva uvjet za sticanje ili zadržavanje njenog državljanstva u slučaju kada takvo zadržavanje ili gubitak nisu mogući ili se ne mogu razumno zahtijevati.
18. Zakon o državljanstvu Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“ br. 4/97, 13/99, 41/02, 6/03, 14/03, 82/05, 43/09, 76/09, 99/11 – odluka USBiH, 85/12 – rješenje USBiH i 87/13). Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

Član 12a.

Lice kojem je državljanstvo BiH, radi sticanja ili zadržavanja državljanstva druge države, prestalo odricanjem ili otpustom, može podnijeti zahtjev za ponovno sticanje državljanstva BiH, ako ispunjava uslove iz člana 9., osim uslova iz stava
1. tač. 1. i 2., samo ako ima odobren privremeni boravak na teritoriji BiH najmanje jednu godinu neposredno prije podnošenja zahtjeva ili odobren stalni boravak.
Napomene:

Rješenjem USBiH koje je objavljeno u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“ broj 85/12 od 29. oktobra 2012. godine utvrđeno je da Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: PSBiH) nije izvršila Odluku Ustavnog suda Bosne i Hercegovine broj U-9/11 od 23. septembra 2011. godine u ostavljenom roku od šest mjeseci od dana njenog dostavljanja PSBiH. Stoga je utvrđeno da odredbe člana 17. i člana 39. stav 1. Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ br. 4/97, 13/99, 41/02, 6/03, 14/03, 82/05, 43/09 i 76/09) prestaju da važe narednog dana od dana objavljivanja ove odluke u
„Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“.

19. Zakon o državljanstvu Bosne i Hercegovine – službeni prečišćeni tekst („Službeni glasnik BiH“ broj 22/16) u relevantnom dijelu glasi:
Opće odredbe Član 1.
(1) Ovim zakonom se uređuju uslovi za sticanje i prestanak državljanstva Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: državljanstvo BiH) u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine.
(2) Zakoni o državljanstvu koje donose entiteti moraju biti u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine i ovim zakonom.
Sticanje državljanstva BiH Opći principi

Član 5.

Državljanstvo BiH u skladu sa odredbama ovog zakona stiče se:

a) porijeklom,

b) rođenjem na teritoriji Bosne i Hercegovine,

c) usvajanjem,

d) putem naturalizacije,

e) putem međunarodnog sporazuma.

Sticanje državljanstva BiH naturalizacijom Član 9. stav (1)

(1) Stranac koji je podnio zahtjev za sticanje državljanstva BiH može steći državljanstvo naturalizacijom ako ispunjava slijedeće uslove:
a) da je napunio 18 godina starosti;

b) da ima odobren stalni boravak na teritoriji Bosne i Hercegovine najmanje tri godine prije podnošenja zahtjeva;
c) da dovoljno poznaje pismo i jezik jednog od konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine;
d) da mu nije izrečena mjera sigurnosti protjerivanja stranaca iz zemlje ili zaštitna mjera udaljivanja stranaca sa teritorije Bosne i Hercegovine od strane organa čiji je legalitet uspostavljen Ustavom i da je ova odluka još uvijek na snazi;
e) da nije osuđivan na izdržavanje kazne za krivična djela sa predumišljajem na duže od tri godine u periodu od 8 godina od podnošenja zahtjeva;
f) da se odreknu ili na neki drugi način izgube svoje ranije državljanstvo prije sticanja državljanstva BiH, osim ako bilateralni sporazum iz člana 14. ne predviđa drugačije. Odricanje ili gubitak ranijeg državljanstva se neće zahtijevati ako ovo nije dozvoljeno ili se ne može razumno zahtijevati;
g) da se protiv njega ne vodi krivični postupak, osim ako se dokaz o ispunjavanju ovog uslova ne može razumno zahtijevati;
h) da ne predstavlja prijetnju po sigurnost Bosne i Hercegovine;

i) da ima osiguran stalni izvor prihoda u iznosu koji omogućava egzistenciju ili da je u stanju da osigura pouzdan dokaz o finansijskim izvorima za sopstveno izdržavanje;
j) da je izmirio sve poreske ili druge finansijske obaveze;

k) da potpiše izjavu da prihvata pravni sistem i ustavni poredak Bosne i Hercegovine i
l) da ima važeću garanciju o sticanju državljanstva BiH.

Član 13.

(1) Slijedeća lica imaju pravo da dobiju državljanstvo BiH na osnovu zahtjeva bez ispunjavanja uslova iz člana 9. stav (1), tač. b) i f).

a) emigranti koji su se vratili u Bosnu i Hercegovinu,

b) prva i druga generacija potomaka lica navedenih u stavu (1) koje su se vratile u Bosnu i Hercegovinu.
(2) Bračni drug lica navedenog u stavu (1) ovog člana, ima pravo na sticanje državljanstva BiH na osnovu molbe bez ispunjavanja uslova iz člana 9. stav (1) tačka b) ukoliko ispuni uslove člana 10. tač. a) i b).
Član 14.

Lice kojem je državljanstvo BiH, radi sticanja ili zadržavanja državljanstva druge države, prestalo odricanjem ili otpustom, može podnijeti zahtjev za ponovno sticanje državljanstva BiH, ako ispunjava uslove iz člana 9., osim uslova iz stava
(1) tač. а) i b), samo ako ima odobren privremeni boravak na teritoriji Bosne i Hercegovine najmanje jednu godinu neposredno prije podnošenja zahtjeva ili odobren stalni boravak.

Član 16.

U svim slučajevima gdje ovaj zakon propisuje gubitak ranijeg državljanstva osobama koje stiču državljanstvo BiH, takvim osobama će biti dozvoljeno da i dalje zadrže državljanstvo ranije države gdje god je to omogućeno bilateralnim sporazumom između Bosne i Hercegovine i te države koji je odobrila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine u skladu sa članom IV. 4. d) Ustava.

V. Dopustivost

20. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredaba člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i Pravila Ustavnog suda.
Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.
- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.
Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.
21. U smislu navedenih odredaba člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, nesporno je da je Ustavni sud nadležan za odlučivanje o ustavnosti odredaba Zakona o državljanstvu. Osim toga, zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je drugi zamjenik Predstavničkog doma PSBiH u vrijeme podnošenja zahtjeva, što znači da je zahtjev podnio ovlašteni podnosilac u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud je utvrdio da je zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni podnosilac, te da ne postoji nijedan razlog za nedopustivost zahtjeva iz člana 19. Pravila Ustavnog suda.
VI. Meritum

22. Osporeni član 14. Zakona o državljanstvu glasi:

Lice kojem je državljanstvo BiH, radi sticanja ili zadržavanja državljanstva druge države, prestalo odricanjem ili otpustom, može podnijeti zahtjev za ponovno sticanje državljanstva BiH, ako ispunjava uslove iz člana 9., osim uslova iz stava
(1) tač. а) i b), samo ako ima odobren privremeni boravak na teritoriji Bosne i Hercegovine najmanje jednu godinu neposredno prije podnošenja zahtjeva ili odobren stalni boravak.
23. Uvjeti iz člana 9. Zakona o državljanstvu, na koje upućuje član 14. istog zakona i koje treba ispuniti radi povrata državljanstva, glase:
(1) Stranac koji je podnio zahtjev za stjecanje državljanstva BiH može steći državljanstvo naturalizacijom ako ispunjava slijedeće uvjete:
c) da dovoljno poznaje pismo i jezik jednog od konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine;

f) da se odreknu ili na neki drugi način izgube svoje ranije državljanstvo prije stjecanja državljanstva BiH, osim ako bilateralni sporazum iz člana 14. ne predviđa drugačije. Odricanje ili gubitak ranijeg državljanstva se neće zahtijevati ako ovo nije dozvoljeno ili se ne može razumno zahtijevati;
l) da ima važeću garanciju o stjecanju državljanstva BiH.

24. Navodnu neustavnost ovih odredaba podnosilac zahtjeva dovodi u vezu sa članom I/7.b) Ustava Bosne i Hercegovine, članom II/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 8. Evropske konvencije, članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije, članom II/5. Ustava Bosne i Hercegovine, članom 13. Evropske konvencije, te čl. 9, 10, 14, 15. i 16. Konvencije o državljanstvu.
25. U vezi s podnosiočevim pozivanjem na odredbe iz Evropske konvencije, Ustavni sud podsjeća da ni Evropska konvencija, ali ni ostale konvencije navedene u Aneksu I uz Ustav Bosne i Hercegovine ne propisuju „pravo na državljanstvo“ kao „građansko pravo“. Evropski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) ipak je u svojoj praksi prihvatio da je državljanstvo element ličnog identiteta i da bi svako proizvoljno lišavanje državljanstva moglo pokrenuti pitanje prema članu 8. Evropske konvencije zbog njegovog utjecaja na privatni život lica (vidi Evropski sud, Mennesson protiv Francuske, predstavka broj 65192/11, tačka 97, ECHR 2014. godina). Međutim, ljudska prava, kako su garantirana Evropskom konvencijom i članom II/3. Ustava Bosne i Hercegovine, individualna su ljudska prava na koja se pojedinci mogu pozvati onda kada su „žrtve“ kršenja nekog od zaštićenih prava u smislu Evropske konvencije. Ustavni sud ne spori da je moguće da neodgovarajuća primjena osporene odredbe u vezi sa spornim uvjetima može rezultirati kršenjem ljudskih prava u pojedinačnim slučajevima. Međutim, takvo eventualno kršenje ne može se ispitati u okviru apstraktne nadležnosti iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, već se tiče primjene zakonskih odredaba u svakom pojedinačnom slučaju. Stoga će Ustavni sud spornu odredbu ispitati isključivo u svjetlu prava iz čl. I/7.b) i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine.
26. Prije početka ispitivanja ustavnosti osporene odredbe Ustavni sud smatra da je korisno ukazati na određene stavove iz Odluke broj U-9/11 (tač. 27–30):
27. U kontekstu ocjene ustavnosti osporenih odredaba […] Zakona o državljanstvu, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati na neka načela međunarodnog prava o državljanstvu. U vezi s tim, Ustavni sud ističe da jedan od najznačajnijih izvora u pogledu međunarodnih načela o državljanstvu predstavlja Opća deklaracija o ljudskim pravima iz 1948. godine, na koju se poziva i u Preambuli Ustava Bosne i Hercegovine. Navedena deklaracija proklamira da: svako ima pravo na državljanstvo, te da niko ne smije samovoljno biti lišen svog državljanstva, niti prava da promijeni državljanstvo.
28. Prema međunarodnim načelima, smatra se da se pitanja državljanstva ubrajaju u unutrašnju (isključivu) nadležnost države. Državljanstvo je pravni odnos javnopravnog karaktera između fizičkog lica i suverene države na osnovu kojeg to lice ima status državljanina, odnosno pravna veza koja neko lice vezuje za neku državu. Svaka država ima pravo svojim ustavom i zakonima odrediti ko ima pravo na njezino državljanstvo. Država je slobodna da dodijeli svoje državljanstvo kome god hoće i međunarodno pravo je u tome ne ograničava. Dakle, svaka država, kada određuje da li je jedno lice njen državljanin, to vrši na osnovu svojih propisa o državljanstvu i obratno, na osnovu svojih pravnih pravila o državljanstvu ona ne može određivati vezu s državljanstvom između jednog fizičkog lica i strane države. Iako u međunarodnom pravu nije prihvaćena doktrina o tzv. neraskidivoj privrženosti, koja bi državu sprečavala da neko lice otpusti iz svoga državljanstva suprotno njegovoj volji, u pravilu, izuzetno se dopušta državama da nekoga svog građanina liše državljanstva protiv njegove volje.
29. Kada su u pitanju stjecanje i prestanak državljanstva, u tom pogledu u unutrašnjem pravu ne postoji državna jednoobrazna praksa. Ipak se mogu razabrati, između ostalog, neka osnovna načela: 1) da je diskreciono pravo svake države da odredi ko ima pravo na njezino državljanstvo; 2) da država može predviđati svojim zakonima različite uvjete za primanje u svoje državljanstvo i 3) da država ne može otpustiti iz svog državljanstva neko lice suprotno njegovoj volji. Neke države koje imaju brojno iseljeništvo ili svoje etničke pripadnike u susjednim državama svojim zakonima namjerno dopuštaju stjecanje vlastitog državljanstva bez obaveze otpusta iz prijašnjeg državljanstva. Dalje, u sklopu uređenja odnosa država sljednica nastalih raspadom države prethodnice, ponegdje se dvojno državljanstvo nekih lica dopušta kao političko rješenje drugih problema.
30. Ustavni sud, također, ima u vidu da su Evropskom konvencijom o državljanstvu (odluka o ratifikaciji navedene konvencije u BiH stupila je na snagu 10. marta 2008. godine) ustanovljena načela i pravila koji se odnose na državljanstvo fizičkih lica i pravila koja reguliraju vojnu obavezu u slučajevima višestrukog državljanstva s kojima će unutrašnje pravo država ugovornica morati biti usklađeno. […] S druge strane, članom 16. navedene konvencije propisano je da država ugovornica ne treba utvrđivati da je odricanje ili gubitak drugog državljanstva uvjet za stjecanje ili zadržavanje njenog državljanstva u slučaju kada takvo zadržavanje ili gubitak nisu mogući, ili se ne mogu razumno zahtijevati.
27. Ustavni sud ukazuje da u konkretnom slučaju zakonodavac nije dostavio izjašnjenje na zahtjev, čime je propustio odgovoriti na vrlo bitno pitanje, a to je ratio legis (razlog postojanja) koji je zakonodavac želio postići donošenjem osporene odredbe Zakona o državljanstvu.
28. Ustavni sud podsjeća da je u Odluci broj U-9/11 ispitivao ustavnost odredaba istog zakona koje su propisivale gubitak državljanstva BiH onim državljanima koji su prije stupanja na snagu Zakona o državljanstvu dobrovoljno stekli državljanstvo druge države (koja za stjecanje državljanstva nije tražila odricanje od državljanstva BiH), ukoliko se u zakonom propisanom roku ne odreknu stranog državljanstva, osim ukoliko bilateralnim sporazumima nije određeno drugačije. U toj situaciji, Ustavni sud je istakao: „Vodeći se ustavnim načelom prema kojem će 'podržavati ovaj Ustav', Ustavni sud smatra da je nesporno da je interes Bosne i Hercegovine da zadrži vezu sa svojim građanima kojima je ona država tzv. matičnog ili izvornog državljanstva (tačka 35); odnosno Ustavni sud, kao institucija koja će 'podržavati ovaj Ustav', apsolutno je siguran da volja ustavotvorca nije bila da izbjeglicama oteža povratak u njihovu domovinu“ (tačka 36).
29. Vraćajući se na konkretni predmet, Ustavni sud zapaža da se član 14. Zakona o državljanstvu odnosi na povrat državljanstva BiH olakšanom naturalizacijom. Ta odredba ima u vidu bivše državljane BiH koji su se državljanstva BiH morali odreći radi stjecanja državljanstva druge države. Ustavni sud je u Odluci broj U-9/11 naveo da je „rat u Bosni i Hercegovini bio osnovni uzrok odlaska u izbjeglištvo velikog broja državljana BiH u druge zemlje (prema podacima Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice Bosne i Hercegovine, broj izbjeglica koje trenutno žive van Bosne i Hercegovine jednak je trećini njenog predratnog stanovništva“; tačka 36). U konkretnom slučaju, odricanje od državljanstva BiH bilo je uvjetovano propisima država čije su državljanstvo tražili. Podnosiocu je sporno što je zakonodavac za vraćanje državljanstva licima iz člana 14. propisao gotovo iste uvjete kao za sve druge strance, osim uvjeta iz člana 9. stav (1) tač. a) i b) Zakona o državljanstvu. Dakle, lice iz člana 14. Zakona o državljanstvu, za razliku od stranaca, može biti mlađe od 18 godina i imati odobren privremeni boravak najmanje godinu dana ili stalni boravak, ali mora ispuniti sve ostale uvjete iz člana 9. stav 1. tač. od c) do l) kao i stranci. Ustavni sud zapaža da je član 14. Zakona o državljanstvu za podnosioca zahtjeva sporan u dijelu koji upućuje na ispunjenost uvjeta iz člana 9. stav (1), posebno tačke c), f) i l) Zakona o državljanstvu, koji su za podnosioca zahtjeva posebno „besmisleni, otežavajući, odvraćajući i diskriminirajući“.

30. Kao što je već naglašeno u Odluci broj U-9/11, pitanje državljanstva spada u unutrašnju i isključivu nadležnost države. Svaka država ima pravo svojim ustavom i zakonima odrediti ko ima pravo na njezino državljanstvo. Država ima široko polje slobodne procjene prilikom propisivanja uvjeta za dobijanje državljanstva i međunarodno pravo je u tome ne ograničava. Imajući to u vidu, Ustavni sud ne uočava da se zakonodavac propisujući sporne uvjete za vraćanje državljanstva BiH kretao van polja slobodne procjene ili da je ograničio neko drugo pravo zainteresiranih lica ili da osporene odredbe propisuju kriterije koji su kao takvi proizvoljni. Pozivanje podnosioca zahtjeva na zakonodavstvo susjednih zemalja i zemalja u regiji, koje za vraćanje državljanstva ne traže odricanje od stečenog državljanstva, ne može biti relevantno za ocjenu ustavnosti spornih odredaba u konkretnom slučaju. Imajući to u vidu, Ustavni sud ne smatra potrebnim detaljno se upuštati u pojedinačnu analizu osporenih odredaba Zakona o državljanstvu jer ništa ne ukazuje na to da je zakonodavac izašao van obima diskrecione ocjene koju ima u vezi s reguliranjem pitanja državljanstva.

31. Imajući to u vidu, Ustavni sud smatra da su odredbe člana 14. Zakona o državljanstvu u vezi sa članom 9. stav 1, naročito tačke c), f) i l) Zakona, u skladu s odredbama člana I/7.b) u vezi sa članom II/5. Ustava BiH.

Ostali navodi iz zahtjeva
32. U zahtjevu se ukazivalo i na član 13. Zakona o državljanstvu. Međutim, podnosilac nije osporio ustavnost te odredbe, nego je izrazio „sumnju u primjenu tog člana“ kada se ima u vidu ono što je propisano članom 14. istog zakona. Ustavni sud smatra da član 14. Zakona o državljanstvu ni na koji način ne dovodi u pitanje primjenu člana 13. istog zakona. Naime, član 13. Zakona o državljanstvu propisuje uvjete za vraćanje državljanstva BiH određenim licima „koja su se vratila u BiH“ (emigranti, prva i druga generacija njihovih potomaka i njihovi bračni partneri). Stoga, Ustavni sud smatra da to nisu relevantni navodi koje bi trebalo ispitati u konkretnom slučaju.
33. Podnosilac zahtjeva se pozvao i na neusklađenost spornih uvjeta i sa čl. 9, 10, 14, 15. i 16. Konvencije o državljanstvu. Bosna i Hercegovina je ratificirala navedenu konvenciju. Ustavni sud smatra da ništa u osporenim odredbama na ukazuje na to da su na bilo koji način prekršene međunarodne obaveze preuzete ratifikacijom te konvencije.
VII. Zaključak

34. Ustavni sud zaključuje da je član 14. u vezi sa članom 9. stav (1) tač. c), f) i l) Zakona o državljanstvu u skladu sa čl. I/7.b) i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

35. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
36. U smislu člana 43. Pravila Ustavnog suda, aneks ove odluke čini izdvojeno mišljenje sudije Ledija Biankua u skladu s odlukom, a potpredsjednik Mirsad Ćeman i sutkinja Seada Palavrić su dali izjave o neslaganju.
37. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine Valerija Galić

Izdvojeno mišljenje suca Ledija Biankua u skladu s odlukom

Uz veliko oklijevanje pridružio sam se zaključku većine da je članak 14. Zakona o državljanstvu u svezi sa člankom 9. stavak 1. toč. c), f) i l) Zakona o državljanstvu u suglasnosti sa člankom I/7.(b) Ustava Bosne i Hercegovine i člankom II/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Moje oklijevanje odnosi se na proceduralni aspekt postupka pred Ustavnim sudom u ovom predmetu.
Prije svega, istina je, kao što je navedeno u stavku 25. presude, da ni Ustavni sud Bosne i Hercegovine ni Europska konvencija, a ni druge konvencije nabrojane u Aneksu I. uz Ustav Bosne i Hercegovine, ne priznaju pravo na određeno državljanstvo (vidi Europski sud, Genovese protiv Malte, broj 53124/09, točka 30., presuda od 11. listopada 2011.).
Međutim, kao što je Europski sud istaknuo, „državljanstvo je element identiteta osobe“ (vidi, inter alia, Usmanov protiv Rusije, broj 43936/18, točka 53., presuda od 22. prosinca 2020. godine i Ghoumid i ostali protiv Francuske, broj 52273/16 i četvero ostalih, toč. 43–44., presuda od
25. lipnja 2020.). Prema tome, ne može se isključiti da bi proizvoljno uskraćivanje državljanstva u određenim okolnostima moglo pokrenuti pitanje prema članku 8. Konvencije zbog utjecaja takvog uskraćivanja na privatni život pojedinca (vidi Europski sud, Slivenko i ostali protiv Letonije (odl.), [VV], predstavka br. 48321/99, točka 77., Europski sud 2002–II. i Karassev protiv Finske (odl.), broj 31414/96, Europski sud 1999–II.).

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud mora obaviti sudsko ispitivanje, kao što je uradio u ovom predmetu, kako bi ustanovio da li se osporenim odredbama zakona proizvoljno uskraćuje državljanstvo. U okviru tog ispitivanja, kao što je navedeno u stavku 27. presude, zakonodavac nije dostavio nikakav odgovor na zahtjev u ovom predmetu. Zakonodavac je na taj način propustio dati odgovor na jedno veoma važno pitanje, to jest koji je ratio legis zakonodavac želio postići donošenjem osporene odredbe Zakona o državljanstvu.
U svojoj sudskoj praksi Europski sud je uspostavio načela na temelju kojih ocjenjuje kvalitetu zakonodavnih mjera. U predmetu M. A. protiv Danske Europski sud je istaknuo sljedeće:
„Na sudu je da pozorno ispita argumente koje je zakonodavac uzeo u obzir za vrijeme zakonodavnog procesa kako bi usvojio određeno rješenje i da odredi je li uspostavljena pravična ravnoteža između interesa države ili javnosti općenito i onih na koje zakonodavna rješenja utječu izravno“ (vidi Europski sud, M. A. protiv Danske, [VV], presuda od 9. srpnja, predstavka broj 6697/18, stavak 148.). U predmetu Animal Defenders International protiv Ujedinjenog Kraljevstva Europski sud je istaknuo: „Kako bi utvrdio proporcionalnost opće mjere, sud mora, prije svega, ocijeniti zakonodavne odabire na kojoj se ona temelji. [...] Kvaliteta parlamentarnog i sudskog preispitivanja nužnosti mjere ima naročitu važnost u tom pogledu, uključujući i primjenu relevantnog polja slobodne procjene“ (vidi Europski sud, Animal Defenders International protiv Ujedinjenog Kraljevstva, [VV], presuda od 22. travnja 2013., predstavka broj 48876, stavak 108.). Pored toga, u predmetu Garib protiv Nizozemske Europski sud je naveo: „Sud može prihvatiti da je Parlament mogao drugačije regulirati ovu situaciju. Međutim, glavno pitanje koje se postavlja na temelju članka 2. stavak 4. Protokola broj 4 nije je li zakonodavac mogao usvojiti drugačija pravila, nego je li Parlament, uspostavljajući ravnotežu do točke do koje je uspostavljena, prekoračio polje slobodne procjene koje mu je dodijeljeno na temelju tog članka“ (vidi Europski sud, Garib protiv Nizozemske, [VV], presuda od 11. lipnja 2017. godine, predstavka broj 43494/09, stavak 157.).
U navedenim predmetima Europski sud je pozorno ispitao pravna rješenja nadležnih vlasti, ocjenjujući jesu li načela koja su relevantna za ocjenu kvalitete konkretnog pravnog rješenja, koje ima implikacije na pojedinačna prava podnositelja predstavki, bila ispoštovana tijekom usvajanja. Veoma važan segment u tome je kvaliteta zakonodavne procedure prilikom usvajanja pravnih mjera, tj. ispitivanje pitanja je li zakonodavac razmotrio sve relevantne okolnosti prije usvajanja pravnih ograničenja, uključujući i moguće posljedice usvojenih mjera. Cilj svega toga je da se ustanovi postiže li se usvojenim pravnim rješenjima pravična ravnoteža između interesa države ili javnosti općenito i onih na koje se odnose pravna rješenja u kontekstu pojedinačnih prava podnositelja predstavki.

Imajući u vidu navedene argumente, smatram da zakonodavac, budući da nije dostavio odgovor, nije pomogao Ustavnom sudu u obavljanju testa ustavnosti osporenih odredaba. Dok se ovaj predmet odnosi na pitanje koje je obuhvaćeno širokim poljem slobodne procjene zakonodavca, u drugim predmetima bi moglo doći do proceduralne povrede Ustava ako sud ne bi bio pravovremeno obaviješten o ratio legisu.

Ključne rijeći sudske odluke Ustavnog suda BiH: Povrat državljanstva Bosne i Hercegovine, povrat bosanskog državljanstva, Povrat državljanstva Bosne i Hercegovine za lica koja su izgubila BiH državljanstvo radi sticanja državljanstva druge države, Povrat BiH državljanstva nakon odricanja od državljanstva BiH.